Qual o princípio da Lei Orçamentária Anual?

Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Bras�lia, setembro de 2004.

Desde seus prim�rdios, a institui��o or�ament�ria foi cercada de uma s�rie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consist�ncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou princ�pios receberam grande �nfase na fase que os or�amentos possu�am grande conota��o jur�dica, chegando alguns incorporados na corrente legisla��o: basicamente na Constitui��o, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Or�ament�rias (LDOs). Os princ�pios or�ament�rios  s�o premissas a serem observadas na concep��o da proposta or�ament�ria.

Unidade

O or�amento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um or�amento para dado exerc�cio financeiro. Dessa forma integrado, � poss�vel obter eficazmente um retrato geral das finan�as p�blicas e, o mais importante, permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e direto das opera��es financeiras de responsabilidade do Executivo.

S�o evid�ncias do cumprimento deste princ�pio, o fato de que apenas um �nico or�amento � examinado, aprovado e homologado. Al�m disso, tem-se um caixa �nico e uma �nica contabilidade.

O princ�pio da unidade � respaldado legalmente por meio do Art. 2� da Lei 4.320/64 e pelo � 5� do art. 165 da CF 88.

Mas mesmo assim, o princ�pio cl�ssico da unidade n�o estava, na verdade, sendo observado. As dificuldades come�aram antes da Constitui��o de 88 em raz�o da pr�pria evolu��o do sistema or�ament�rio brasileiro. Na d�cada de 80, havia um conv�vio simult�neo com tr�s or�amentos distintos &mdash o or�amento fiscal, o or�amento monet�rio e o or�amento das estatais. N�o ocorria nenhuma consolida��o entre os mesmos.

Na verdade, o art.62, da Constitui��o de 1967, emendada, limitava o alcance de sua aplica��o, ao excluir expressamente do or�amento anual as entidades que n�o recebessem subven��es ou transfer�ncias � conta do or�amento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integraliza��o de capital pela Uni�o).

No seu � 1�, estabelecia que a inclus�o, no or�amento anual, da despesa e da receita dos �rg�os da administra��o indireta ser� feita em dota��es globais e n�o lhes prejudicar� a autonomia na gest�o legal dos seus recursos.

O or�amento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O or�amento monet�rio e o das Empresas Estatais eram deficit�rios e sem controle e, al�m do mais, n�o eram votados. Ora, como o d�ficit p�blico e os subs�dios mais importantes estavam no or�amento monet�rio, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decis�es mais relevantes em rela��o � pol�tica fiscal e monet�ria da Na��o.

Totalidade

Coube � doutrina tratar de reconceituar o princ�pio da unidade de forma que abrangesse as novas situa��es. Surgiu, ent�o, o princ�pio da totalidade, que possibilitava a coexist�ncia de m�ltiplos or�amentos que, entretanto, devem sofrer consolida��o, de forma a permitir uma vis�o geral do conjunto das finan�as p�blicas.

A Constitui��o de 1988 trouxe melhor entendimento para a quest�o ao precisar a composi��o do or�amento anual que passar� a ser integrado pelas seguintes partes: a) or�amento fiscal; b) or�amento da seguridade social e c) or�amento de investimentos das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princ�pio da totalidade.

Universalidade

Princ�pio pelo qual o or�amento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispens�vel para o controle parlamentar, pois possibilita :
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar pr�via autoriza��o para respectiva arrecada��o e realiza��o;
b) impedir ao Executivo a realiza��o de qualquer opera��o de receita e de despesa sem pr�via autoriza��o Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobran�a de tributos estritamente necess�rios para atend�-las.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra � exigido nos seguintes dispositivos:

•  Art.2� A Lei do Or�amento conter� a discrimina��o da receita e da despesa, de forma a evidenciar a pol�tica econ�mico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princ�pios de unidade, universalidade e anualidade.
• Art.3� A Lei do Or�amento compreender� todas as receitas, inclusive as opera��es de cr�dito autorizadas em lei.

A Emenda Constitucional n.� 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O or�amento anual compreender� obrigatoriamente as despesas  e receitas relativas a todos os Poderes, �rg�os, fundos, tanto da administra��o direta quanto da indireta, exclu�das apenas as entidades que n�o recebam subven��es ou transfer�ncias � conta do or�amento.

Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condi��o de auto-sufici�ncia ou n�o da entidade com a quest�o, que � fundamental, da utiliza��o ou n�o de recursos p�blicos.

Somente a partir de 1988 as opera��es de cr�dito foram inclu�das no or�amento. Al�m disso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as ag�ncias oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amaz�nia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) n�o t�m a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao or�amento p�blico. Esses or�amentos s�o organizados e acompanhados com a participa��o do Minist�rio do Planejamento (MPO), ou seja, n�o s�o apreciados pelo Legislativo. A inclus�o de seus investimentos no Or�amento da Uni�o � justificada na medida que tais aplica��es contam com o apoio do or�amento fiscal e at� mesmo da seguridade.

Anualidade ou Periodicidade

O or�amento deve ser elaborado e autorizado para um determinado per�odo de tempo, geralmente um ano. A exce��o se d� nos cr�ditos especiais e extraordin�rio autorizados nos �ltimos quatro meses do exerc�cio, reabertos nos limites de seus saldos, ser�o incorporados ao or�amento do exerc�cio subsequente.

Este princ�pio tem origem na quest�o surgida na Idade M�dia sobre a anualidade do imposto. E a� se encontra a principal conseq��ncia positiva em rela��o a este princ�pio, pois dessa forma exige-se autoriza��o peri�dica do Parlamento. No Brasil, o exerc�cio financeiro coincide com o ano civil, como s�i acontecer na maioria dos pa�ses. Mas isso n�o � regra geral. Na It�lia e na Su�cia o exerc�cio financeiro come�a em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Jap�o e na Alemanha o exerc�cio financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos come�a em 1/10, prolongando-se at� 30/9.

O � 5� do art. 165 da CF 88 d� respaldo legal a este princ�pio quando disp�e que: "A lei or�ament�ria anual compreender�:"

O cumprimento deste princ�pio torna-se evidente nas ementas das Leis Or�ament�rias, como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Uni�o para o exerc�cio financeiro de 2004."

Observe-se, finalmente, que a programa��o financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal nos Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os �rg�os empenhar despesas, n�o mais ao montante das dota��es anuais, pode ser entendido como um abandono parcial do princ�pio da anualidade.

Exclusividade

A lei or�ament�ria dever� conter apenas mat�ria or�ament�ria ou financeira. Ou seja, dela deve ser exclu�do qualquer dispositivo estranha � estimativa de receita e � fixa��o de despesa. O objetivo deste princ�pio � evitar a presen�a de "caldas e rabilongos"

N�o se inclui na proibi��o a autoriza��o para abertura de cr�ditos suplementares e contrata��o de opera��es de cr�dito, ainda que por antecipa��o de receita.

Este princ�pio encontra-se expresso no art. 165, � 8� da CF de 88: "A lei or�ament�ria anual n�o conter� dispositivo estranho � previs�o da receita e � fixa��o da despesa ..."

Especifica��o, Especializa��o ou Discrimina��o

As receitas e as despesas  devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplica��o. Como regra cl�ssica tinha o objetivo de facilitar a fun��o de acompanhamento e controle do gasto p�blico, pois inibe a concess�o de autoriza��es gen�ricas (comumente chamadas de emendas curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arb�trio ao Poder Executivo, dando mais seguran�a ao contribuinte e ao Legislativo.

 A Lei n� 4.320/64 incorpora o princ�pio no seu art. 5�: "A Lei de Or�amento n�o consignar� dota��es globais para atender indiferentemente as despesas...., "

O art. 15 da referida Lei exige tamb�m um n�vel m�nimo de detalhamento: "...a discrimina��o da despesa far-se-�, no m�nimo, por elementos".

Como evid�ncia de cumprimento deste princ�pio pode-se citar a Atividade 4775, cujo t�tulo � "Capacita��o de agentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas, tamb�m, existem v�rios exemplos do n�o cumprimento como, por exemplo, a A��o 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-estrutura e servi�os em agricultura familiar�, ou o subt�tulo "A��es de Saneamento B�sico em pequenas cidades da Regi�o Sul" 

N�o Vincula��o ou N�o Afeta��o das Receitas

Nenhuma parcela da receita geral poder� ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita n�o pode ter vincula��es. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo, m�dio e curto prazos.

Este princ�pio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se somente �s receitas de impostos.

"S�o vedados "a vincula��o de receita de impostos a �rg�o, fundo ou despesa, ressalvadas a reparti��o do produto da arrecada��o dos impostos a que se referem os arts., 158 e 159, a destina��o de recursos para manuten��o e desenvolvimento do ensino (art. 212), presta��o de garantias �s opera��es de cr�dito por antecipa��o de receita, previstas no art. 165, � 8�".

 As evid�ncias de receitas afetadas s�o abundantes:

•  Taxas, contribui��es: servem para custear certos servi�os prestados;
•  Empr�stimos: comprometidos para determinadas finalidades; 
•  Fundos: receitas vinculadas.

Observe-se ainda que as vincula��es foram eliminadas no governo Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constitui��o de 1988. O ministro Palocci recoloca essa id�ia na ordem do dia.

Or�amento Bruto

Este princ�pio cl�ssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no or�amento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedu��o.

 A inten��o � a de impedir a inclus�o de valores l�quidos ou de saldos resultantes do confronto entre receitas e as despesas de determinado servi�o p�blico.

Lei 4.320/64 consagra este princ�pio em seu art. 6�: "Todas as receitas e despesas constar�o da Lei do Or�amento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedu��es. Refor�ando este princ�pio, o � 1� do mesmo artigo estabelece o mecanismo de transfer�ncia entre unidades governamentais "

Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade p�blica deva transferir a outra incluir-se-�o, como despesa, no or�amento da entidade obrigada � transfer�ncia e, como receita, no or�amento da que as deva receber. Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecada��o do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no or�amento da Uni�o para 2004 com o valor de R$ 309,4 milh�es. No mesmo or�amento, fixa-se uma despesa relativa � Transfer�ncia para Munic�pios (UO 73108-Transfer�ncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milh�es.

Ou seja, se o Or�amento registrasse apenas uma entrada l�quida para a Uni�o de apenas R$ 154,7 milh�es, parte da hist�ria estaria perdida.

Equil�brio

Princ�pio cl�ssico que tem merecido maior aten��o, mesmo fora do �mbito espec�fico do or�amento, pautado nos ideais liberais dos economistas cl�ssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposi��o ao princ�pio do or�amento equilibrado, justificando a interven��o do governo nos per�odos de recess�o. Admitia-se o d�ficit (d�vida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensa��o, pois a utiliza��o de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.

  No Brasil, as �ltimas Constitui��es t�m tratado essa quest�o ora de maneira expl�cita ora de forma indireta. A Constitui��o de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exerc�cio financeiro n�o poder� ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo per�odo."

Observa-se a exist�ncia de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princ�pio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois as despesas p�blicas normalmente crescem mais que as receitas p�blicas quando h� crescimento da renda interna .

De qualquer forma, ex-ante, o equil�brio or�ament�rio � respeitado, conforme pode ser verificado nos Arts. 2� e 3� da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total � estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total � fixada em R$ 1.469.087.336,00.

Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo d�ficit, devidamente financiado por empr�stimos. O d�ficit aparece embutido nas chamadas Opera��es de Cr�dito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, as opera��es de curto prazo de recomposi��o de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a coloca��o de t�tulos e obriga��es emitidas pelo Tesouro.

A CF 88 adotou uma postura mais realista. Prop�s o equil�brio entre opera��es de cr�dito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realiza��o de opera��es de cr�ditos  que excedam o montante das despesas de capital  ....";

Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento s� pode ser admitido para a realiza��o de investimento ou abatimento da d�vida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o d�ficit aqui � permitido ). Essa � uma norma l�gica e de grande import�ncia para as finan�as p�blicas do Pa�s. Na verdade, � a Regra de Ouro refor�ada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, � 2�): "O montante previsto para as receitas de opera��es de cr�dito n�o poder� ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei or�ament�ria."

Essa Regra tamb�m significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas correntes (n�o pode haver d�ficit corrente).  A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos �ltimos or�amentos, exceto nos dois �ltimos (2003 e 2004). Para o exerc�cio de 2004, o valor das opera��es de cr�dito dos or�amentos fiscal e da seguridade � de R$ 629,7 bilh�es. Se somado a esse, o valor corresponde ao Or�amento de Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milh�es) chega-se ao total de R$ 635,6 milh�es.

J� as despesas de capital dos or�amentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7 milh�es. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 636,5 milh�es. Ou seja, s� se cumpre a regra de ouro se se considera na contabiliza��o os dados relativos ao Or�amento das Estatais.

Ainda com rela��o ao princ�pio do equil�brio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equil�brio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equil�brio, exige-se um super�vit (fiscal), ou seja, a receita (prim�ria) deve superar a despesa (prim�ria) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do servi�o da d�vida p�blica.

Essa varia��o do princ�pio do equil�brio faz parte das orienta��es or�ament�rias constantes das leis de diretrizes or�ament�rias. O art. 15 da Lei n� 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) disp�e, por exemplo, que: "Art. 15. A elabora��o do projeto da lei or�ament�ria de 2004, a aprova��o e a execu��o da respectiva lei dever�o levar em conta a obten��o de super�vit prim�rio em percentual do Produto Interno Bruto - PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta Lei."

Legalidade

Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jur�dico ao or�amento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Or�ament�ria Anual, ou seja, a aprova��o do or�amento deve observar processo legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande interesse da sociedade.

O respaldo a este princ�pio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 disp�e que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, �s diretrizes or�ament�rias, ao or�amento anual e aos cr�ditos adicionais ser�o apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."

A evid�ncia de seu cumprimento encontra-se na pr�pria ementa das leis or�ament�rias, como por exemplo, a da Lei n� 10.837/2003: "O Presidente da Rep�blica Fa�o saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:"

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O conte�do or�ament�rio deve ser divulgado (publicado) nos ve�culos oficiais de comunica��o para conhecimento do p�blico e para efic�cia de sua validade. Este princ�pio � consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administra��o p�blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia e, tamb�m, ao seguinte: ..."

Clareza ou Objetividade

O or�amento p�blico deve ser apresentado em linguagem clara e compreens�vel a todas pessoas que, por for�a do of�cio ou interesse, precisam manipul�-lo. Dif�cil de ser empregado em raz�o da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o t�tulo da a��o n� 0373 do or�amento para 2004: "Equaliza��o de Juros e B�nus de Adimpl�ncia no Alongamento de D�vidas Origin�rias do Cr�dito Rural".

Exatid�o

De acordo com esse princ�pio as estimativas devem ser t�o exatas quanto poss�vel, de forma a garantir � pe�a or�ament�ria um m�nimo de consist�ncia para que possa ser empregada como instrumento de programa��o, ger�ncia e controle. Indiretamente, os autores especializados em mat�ria or�ament�ria apontam os arts. 7� e 16 do Decreto-lei n� 200/67 como respaldo ao mesmo.

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